Центр стратегических разработок провёл исследование российских моногородов

Автор:

Источник: www.solidarnost.org

Территория: Москва

В 2013 году эксперты Центра стратегических разработок по заказу группы компаний “Базовый элемент” провели исследование российских моногородов. И пришли к выводу, что государственная помощь таким городам не будет иметь должного эффекта, так как настроена лишь на одну модель развития поселения - диверсификацию промышленности.

В минувшем году эксперты Центра стратегических разработок по заказу группы компаний “Базовый элемент” провели исследование российских моногородов. И пришли к выводу, что государственная помощь таким городам не будет иметь должного эффекта, так как настроена лишь на одну модель развития поселения - диверсификацию промышленности. По мнению исследователей, лишь у 45% монопоселений есть возможность диверсифицировать свою промышленность. Для остальных моногородов, считают эксперты “Базэла”, имеет смысл прибегнуть к другим моделям развития, а то и вовсе прекратить существование. В то же время профсоюзная сторона полагает, что исследователи поторопились отнести некоторые города к бесперспективным. Исследование было проведено Центром стратегических разработок в 18 моногородах и малых городах России. Цель выяснить масштаб проблем и определить набор необходимых мероприятий и механизмов для решения этих проблем. А фактически - это попытка создать мнение, альтернативное государственному. Как мы все помним, проблема моногородов была выявлена во время кризиса 2008 - 2009 годов. Правительство вызвалось решать ее и пообещало дать денег тем городам, которые смогут придумать программу диверсификации своей экономики. Однако уже через пару лет правительственная программа затухла. А проблема осталась. Слишком прямолинейно. Мнения авторов исследования сводятся к тому, что подход правительства был слишком прямолинейным. Даже в отношении подсчета количества городов. Официально сегодня в России насчитывается 342 моногорода. В них проживают 16 млн человек - более 10% населения страны. В 2013 году 56 моногородов, находящихся в наиболее сложном социально-экономическом положении, были включены в так называемый “кризисный” перечень. - Список моногородов формировался на основе заявок регионов, - рассказывает Андрей Соколов, директор департамента проектов развития экономики регионов Мин-экономразвития на пресс-конференции, посвященной опубликованию результатов исследования. - Если губернатор не посчитал, что город находится в кризисном положении, то город в список не попадал. Должны быть четкие критерии для “моногорода”, и тогда список обновится. Как выделялись деньги для помощи моногородам? Выбирались самые кризисные города. Надо уходить от такой модели. По словам представителя министерства, за 2010 - 2012 годы в помощь моногородам было выделено 28,5 млрд рублей. Из них было освоено всего 23 млрд. - Причина неуспеха данной программы в том, - продолжил он, - что многие не понимали, какая им должна быть польза от проектов, представленных в министерство. Для главы города это означало, что он “попал на деньги”, необходимые для разработки проекта. А будет ли от этих расходов отдача - неизвестно. Моногород - не самое привлекательное место для инвестора. Соколов сообщил, что Минэкономразвития планирует в ближайшее время вкладываться в строительство жилья для переселения людей из кризисных городов и стимулировать маятниковую миграцию (помогать в обеспечении возможности ездить на работу в соседний город). А также создавать систему стимулирования для инвесторов, пришедших в моногорода. На поддержку развития моногородов министерство выделит в 2014 году порядка 51 млрд рублей. В том числе 30 млрд рублей оно намерено распределить по региональным бюджетам в виде субсидий - на создание или развитие инфраструктуры моногородов и на помощь собственникам градообразующих предприятий в модернизации их бизнеса. Затраты на строительство и реконструкцию производства предлагается субсидировать на 40%. Компаниям, которые запускают инвестпроекты, увеличивающие занятость, предполагается давать субсидии на электроэнергию и техническое подключение к электросетям. Также субсидии пойдут на строительство и реконструкцию жилья для переселения граждан из моногородов. Слишком оптимистично. - Ошибка программы в том, что она настроена на одну модель, - согласился Сергей Ламанов, руководитель группы проектов в Фонде “Центр стратегических разработок - Регион”. - Уже к концу 2012 года стало понятно, что государственные деньги при таких условиях мало кто получит. Это вылилось в поручение президента, сделанное в феврале прошлого года: финансировать оперативную господдержку моногородов, где прогнозируется ухудшение социально-экономического положения. И хотя в рамках того поручения был разработан здравый комплекс мер (предписали вести мониторинг, создать перечень инвестиционных проектов, которые можно реализовать в городах), претендентами на получение денег стало девять городов. И в списке моногородов, претендовавших на получение помощи в 2013 году, неожиданно оказался Липецк... К тому же исследователи считают, что экономику далеко не всех городов можно и нужно диверсифицировать. - Наше исследование показало, что диверсификация экономики возможна лишь в 40% городов, - продолжил Ламанов. - Далеко не в каждом населенном пункте можно и нужно развивать альтернативное производство. К примеру, во многих моногородах целесообразно развивать туризм. А развитие туризма не подходит под стандарт диверсифицированной экономики. И в итоге городу не достанется помощи государства. Вадим Гераскин, заместитель генерального директора “Базэла” по связям с госорганами, был более суров в своих оценках: - Менее половины моногородов имеют потенциал для развития. В них просто нет точек для приложения инвестиций. Для них подходит канадская модель “управляемого сжатия”. У кого есть шансы? Так что же гласят результаты проведенного исследования? Только 45% из 56 моногородов, которые в 2013 году были включены в “кризисный” перечень городов с наиболее сложной социально-экономической ситуацией, обладают потенциалом индустриальной диверсификации. За счет этого в течение 2014 - 2016 годов может быть создано 60 - 90 тыс. новых рабочих мест. Ядром модели могут стать муниципальные индустриальные парки. Такую модель реализуют, например, Канаш, Пикалево, Каменск-Уральский. В Пикалеве создание индустриального парка обеспечит более 800 новых рабочих мест. В 35% городов, где градообразующее предприятие стабильно развивается, но нет потенциала для новой городской экономики, решение лежит в плоскости политики “малых дел”, направленной на точечное решение ключевых проблем города. Решение самых насущных проблем моногородов этого типа потребует в 2014 - 2016 годах около 1,5 - 2 млрд рублей. (Пример - Белогорск Кемеровской области.) В 20% моногородов, где градообразующие предприятия закрываются и нет потенциала для формирования другой экономики, требуется применение новой для России модели городского управления - “управляемого сжатия”, а в единичных случаях - ликвидации поселения. (Пример - Жирекен в Забайкальском крае.) Отсутствие государственной поддержки деградирующих моногородов (как следствие - безработица, обвал коммунальных служб и социальной сферы) приведет к лавинообразному нарастанию протестной активности в городах данного типа, где сегодня проживают около 100 тыс. человек. Проблемы даже небольших моногородов невозможно решить на региональном уровне - как правило, задача сразу становится национальной по масштабу. Это убедительно подтверждает зарубежный опыт, который был проанализирован в рамках исследования. В связи с этим необходимо формирование федеральной программы поддержки моногородов до 2020 года, инициаторами которой должны выступить регионы. Модели решения проблемы Для решения проблемы моногородов “Базовый Элемент” предлагает использовать три типовые модели, которые могут быть адаптированы для всех российских монопрофильных поселений: • модель “Управляемое сжатие” - для городов с закрывающимся градообразующим предприятием и без потенциала развития городской экономики; • модель “Стабильный моногород” - для поселений со стабильно работающим градообразующим предприятием, но без потенциала развития альтернативной экономики; • модель “Индустриальная диверсификация” - для городов с инвестиционным потенциалом. Что такое “управляемое сжатие”? Чтобы пояснить, что такое “управляемое сжатие”, эксперты прибегли к канадскому примеру переселения людей из погибающих населенных пунктов. В частности, еще в 1954 году там были попытки переселить жителей рыбацких поселков в провинции Ньюфаундленд. Тогда и пришлось столкнуться с тем, что далеко не все хотят уезжать с родины. В 2000 году в городе Тамблер-Ридж (провинция Британская Колумбия) закрылась самая большая шахта по добыче коксующегося угля. В городе проживали более 4000 человек. Региональные власти решили, что иного выхода, кроме как закрыть город, нет. А горожане отказывались уезжать. В итоге местная администрация сосредоточилась на том, чтобы обеспечивать стабильное предоставление социальных услуг и поддерживать транспортную и инженерную инфраструктуру. Администрация города выкупила у тех, кто решил уехать, их жилье, чтобы затем, продав его по низким ценам, привлечь в город новое население. Всего было выкуплено 60% жилья (725 домов и 260 квартир). Жилье реконструировали, а затем продали: дома - по 25 тыс. долларов США, а квартиры - по 12 тыс. долларов США. В рекламе подчеркивалось, что жилье дешевое, а социальные и инфраструктурные блага на высоком уровне. В течение двух лет было продано 97% выкупленного у прежних владельцев жилья. Новые жители Тамблер-Риджа принесли с собой и новые идеи для бизнеса: в короткий срок в городе открылось не менее 40 малых предприятий. Его население сейчас меньше, чем было во времена расцвета: в городе живут 2500 человек. Однако новые жители обеспечили поступление налогов в казну, что позволило обслуживать дороги, водоснабжение и прочую инфраструктуру. Кого хотят “сжать” в России? По словам авторов исследования, “управляемое сжатие” экономически гораздо выгоднее, чем ликвидация поселения. В качестве примера привели забайкальский город Жирекен, где идет процесс консервации градообразующего предприятия. Региональные власти задумались о переселении жителей в Читу. Однако для обеспечения переезда и создания жилья для 4600 жителей требуется 5 - 5,5 млрд рублей. При этом вопрос с занятостью для 2500 трудоспособных переселенцев остается открытым. Но даже просто переселить жителей пока нет возможности - нет таких средств. - Основная проблема программ переселения городов состоит в том, что примерно 20% населения не захочет переезжать ни при каких условиях, - уверен Сергей Ламанов. “Хорошо спланированная политика управляемого сжатия кризисных моногородов обойдется в 20 - 33 млрд рублей в зависимости от масштабов переселения (от 40 до 60% населения). Это в 5 - 6 раз дешевле, чем ликвидация поселений, общие расходы на которую могут составить около 120 млрд рублей. Кроме того, политика управляемого сжатия позволит вернуть в экономическую деятельность 45 - 50 тыс. человек, многие из которых являются квалифицированными работниками с хорошими навыками к переобучению”, - утверждается в исследовании. Среди основных механизмов модели - региональная и федеральная поддержка переезжающих (выплата подъемных, выкуп освобождаемого жилья), муниципальные программы по оптимизации территории поселения (концентрация оставшихся в отдельных районах для оптимизации коммунальной инфраструктуры, снос ветхого жилья), сохранение социальных учреждений (больниц, школ, детских садов, пунктов полиции) и уровня социального обслуживания населения (ставок врачей, участковых). - И тут мы сталкиваемся со сложностями, - констатировал Ламанов. - У нас сейчас активно идет оптимизация медицины. К примеру, в городке уничтожают больницу, оставляют вместо нее фельдшерский пункт. До районной больницы - 90 километров по сопкам. В хорошую погоду до больницы можно доехать за три часа. А в снегопад можно и три дня ехать. Люди теряют ощущение, что они кому-то нужны. И дело не только в лечении. Больница была точкой приложения рабочей силы и выполняла социальные функции - люди там встречались, общались. Какие поселения исследователи посчитали необходимым “сжимать”? Однозначно - Жирекен. Возможно - Надвоицы (Карелия), Ярославский (Приморский край). Индустриальная диверсификация. В Пикалеве действуют несколько программ: реорганизация производства на “БазэлЦемент-Пикалево”, выпуск продукции на “Пикалевской соде”, развитие “Пикалевского цемента”, создание индустриального парка “Пикалево” и реализация инвестиционных проектов на промышленных площадках №№ 1, 2, 3, 4. Программа развития индустриального парка и проекты на промплощадках №№ 1, 2, 3, 4 реализуются городской администрацией под надзором государства. Финансовым оператором выступает Внешэкономбанк. Сейчас в индустриальном парке возводится инфраструктура и завершается формирование пула резидентов первой очереди. Впрочем, даже реализация этого проекта, по признанию авторов исследования, не сможет освободить город от монозависимости. Столько рабочих мест (3000), чтобы принять на работу всех работников Пикалевского производственного комплекса в случае его закрытия, создано не будет. Новые инвестпроекты смогут обеспечить работой лишь четверть высвобождающихся работников. Спорные моменты. Основная идея авторов исследования понятна и кажется достаточно разумной: для каждого моногорода нужно подбирать подходящие только ему меры спасения. Однако по ходу пресс-конференции было высказано и немало спорных вещей. К примеру, Сергей Беляков, заместитель министра экономического развития РФ, считает, что проблему моногородов вызвало слишком жесткое трудовое законодательство: - Наше трудовое законодательство таким образом устроено, что оно больше гарантирует права работников, чем права работодателя. Такая логика привела к тому, что работник сильно зависит от работодателя. Его защищенность привязала его к работодателю. Заявление как минимум спорное. Трудно представить, какие права работодателя надо защищать в моногороде. Там нет альтернативы, люди и так соглашаются на любые условия. Еще труднее представить, каким образом незащищенность прав работников снизит социальное напряжение. Скорее уж приведет к бедности, социальному взрыву и увеличению нагрузки на бюджет государства. Профсоюзы не согласны с оценкой. Вызывает сомнение и оценка перспектив отдельных городов. По крайней мере, лидеры профорганизаций, опрошенные “Солидарностью”, в основной массе с оценкой экспертов “Базового элемента” не согласны. Более того, некоторые сочли эту оценку социальным вызовом. Валерий Онисенков, председатель Приморской краевой организации ГМПР: - Говорить, что поселок Ярославский нужно “управляемо сжимать”, могут только предатели. Ярославский ГОК - единственное предприятие в России, которое производит плавикошпатовый концентрат. Без него не обойтись в производстве алюминия. Если ГОК полностью закроется и город будет сжиматься, то это убивает сырьевую базу страны, и мы ставим себя в зависимость от иностранного сырья. Да, сейчас концентрат покупают за рубежом, так выгоднее. А где гарантия, что так будет всегда? Где гарантия, что всегда будет мирное время? Мы уже отдали почти все оборонные заводы частникам, и частники их успешно развалили. Сейчас ГОК законсервирован, но собственники, компания “РУСАЛ”, клянутся, что предприятие заработает снова. Обещают это и профсоюзам, и администрации, и работникам, и просто местным жителям - именно от этого предприятия зависит весь бюджет нашего Хорольского района. Но при этом “РУСАЛ” пока не назвал ни одной конкретной даты и ни одной конкретной цифры. А теперь, после того как в исследовании “Базэла” наш поселок называют неперспективным, как относиться к этим обещаниям? Как к циничной лжи? Получается, “РУСАЛ” просто хочет избавиться от предприятия без социального взрыва, просто подождать, пока все работники уволятся и не смогут проводить согласованные акции протеста. У меня именно такие подозрения закрадываются - потому что поселок “списали” в неперспективные, несмотря на все обещания “РУСАЛа”. Я обязательно покажу краевым властям это исследование. Илья Косенков, председатель объединения организаций профсоюзов в Республике Карелия: - Не знаю, чем руководствовались исследователи, утверждая, что у Надвоиц нет перспектив, кроме как сжимать город. В городе 8 тысяч населения, есть высококвалифицированные кадры. Есть вся инженерная инфраструктура. Обширная индустриальная зона. Хорошая транспортная инфраструктура: и железные дороги, и автомобильные. Если бы не законодательные препоны, была бы и своя электроэнергетика. Есть энергия, есть дороги, есть промплощадки и есть люди, готовые работать. Что еще надо инвестору? И уже сейчас есть проекты, которые можно реализовать в Надвоицах: производство алюминиевого порошка, алюминиевых батарей, алюминиевой фольги. Эта продукция будет пользоваться спросом. Перспективы города - в развитии множества вторичных производств. В создании, конечно, той продукции, которую можно предложить покупателю. Кроме того, в 20 километрах от Надвоиц есть производство упаковочной бумаги. Там выпускается бумага только больших размеров. А в Надвоицах можно делать конверты, пакеты и прочую упаковку. Да хоть картонные коробки для яиц. Так что говорить о том, что город надо “сжимать”, преждевременно. Светлана Антропова, председатель профкома ЗАО “БазэлЦемент-Пикалево”: - Создание индустриального парка - все еще мечты, а не реальность. Да, проекты есть. Но не все из них успешные. Например, от уже подготовленной промышленной площадки по рыборазведению отказался инвестор. Реально построены только теплицы. Мы их видим и знаем, что уже людей на обучение отправляют. Но сколько они примут на работу людей? Ну, сто, ну, двести человек. Тогда как в начале года, после появления нового руководителя предприятия, была опасность сокращения около 500 человек. Сейчас эта проблема решена - хоть в этом облегчение. Ведь устроиться на работу им негде. Все, кто мог, давно уехали работать в Санкт-Петербург, или на Тихвинский вагоностроительный завод устроились. Оставшиеся не могут уехать - у них дети, или пожилые родители, или еще какие-нибудь серьезные обстоятельства. Программа модернизации предприятия тоже пока не действует - нет денег. Если к лету возьмут кредит, то станут модернизировать. Но тогда снова возникает опасность сокращения рабочих мест. Так что, пожалуй, эксперты были слишком оптимистичны в своих оценках. Заключение. Практика подтвердила, что оценки профлидеров ближе к реальности, чем оценки экспертов “Базэла”. 31 января стало известно, что компания “РУСАЛ” готова купить у “Газпром энергохолдинга” Ондскую ГЭС в Карелии за 48 млн долларов - для сохранения производства на Надвоицком алюминиевом заводе. Кроме того, алюминиевая компания готова заплатить 150 млн рублей за ЛЭП, объясняя, что именно за такую сумму можно построить новую сеть. В тот же день стало известно, что ОАО “Россети” предложило организовать в Надвоицах производство современных алюминиевых проводов и выступить постоянным и гарантированным заказчиком необходимой для сетевиков продукции: электрического провода, шкафов, арматуры. Впрочем, согласно заявлению помощника президента России по экономическим вопросам Андрея Белоусова (сделанному тоже 31 января этого года), ситуация в моногородах ухудшается: “Есть целый ряд моногородов, порядка 70, где ситуацию приходится постоянного регулировать в ручном режиме”. В ближайшее время положение в моногородах и возможные стратегии помощи им рассмотрят на заседании экономического совета при президенте РФ. И есть вероятность, что при определении этих стратегий обопрутся именно на заказанное “Базэлом” исследование.